中国秦朝和汉朝都是两级z.府，郡县制，大致相当于今天省县两级制。秦代史书上说是三十六郡，实际上是40个左右。到
汉代，感觉40个左右太少，每个面积太大，不好控制，就变成100多个郡。这样，每个郡
力量都不太大，不足以对中央构成挑战。
但是，当郡级z.府数量变成100多个后，就出现个问题：数量太多，皇帝不好记，也不好管。
所以汉武帝把全国分为13个部，也就是13个大区，每个大区设个刺史，每个刺史管几个郡。不过这个刺史不是固定地方官，而是流动，他们主要任务是监察地方官，防止皇帝管不过来，地方官在下面营私舞弊。所以他们级别不高，是13个小官。汉武帝不想让他们成为大区区长。为什
呢？全国13个大区，每个力量太大。
然而东汉末年，黄巾大起义，整个中国北方陷入片大乱，每个郡都太小，无法单独抵抗起义军，只有联合起来。怎联合呢？就是把全国原来13个大区变成13个战区，叫“州”。13个大区原来级别很低刺史，变成大权独揽长官州牧。
们知道，秦代设立郡县制度，在郡级原来就是三权分立，军权、财权、人事权是分开，但是州牧是集权，因为这样才有利于集中地方权力镇压起义。这样，中国行政体制就由郡县二级制演变为州郡县三级制。
然而，由二级变成三级，问题下子就出来。全国13个州，每个州势力都很大，所以镇压完黄巾起义，这13州本身却成分裂力量。东汉在13州结构之下，很快演变成军阀割据，进入三国时代，东汉灭亡。所以们读三国时候，经常会听到各种州名字。刘备是豫州牧和荆州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孙坚也做过豫州牧，孙权做过荆州牧。因此，三国军阀大都是州长官。
三国之后是魏晋南北朝时期，统治者为安全，就不停地把州越划越小，到南北朝后期，达到200多个州，唐代则进步达到358个，全国是以358个州统辖1551个县。
对个皇帝来说，级政区300多个其实是太多，连名字都记不过来。因此唐太宗只好把300多位州刺史名字写在卧室屏风上，天天背诵。但是唐太宗宁肯自己如此不方便，也不愿意在州上面再加设级，为什呢？因为他牢牢记住东汉后期历史，生怕地方势力控制不住。
结果后来皇帝没有唐太宗这样好耐性，这358个州实在是让他们头痛，只好重复汉代故事，在州上面新设个级别叫“道”，40个道，但它们并不是固定级z
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